גמלת ילד נכה לילדים עם לקויות על רצף האוטיזם

במהלך השנים האחרונות דחה המוסד לביטוח לאומי בקשות רבות לגמלת ילד נכה אשר הוגשו בגין ליקויים על רצף האוטיזם, ובליקויים של PDD או ASD, לרבות הליקויים המכונים PDD NOS ותסמונת אספרגר, ואף שלל או הפחית גמלאות שניתנו בעבר לילדים עם ליקויים אלה, כל זאת בניגוד להוראות החוקיות החלות בעניין.

בנושא זה הוגשה עתירה לבית המשפט. הנושא הבסיסי במחלוקת בעתירה זו מתייחס לפרשנותן של התקנות, כאשר השאלה להכרעה, האם ילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי הינם "ילדים במצב פסיכיאטרי-התנהגותי הדומה לאוטיזם", הזכאים, מתוקף כך, לגמלאות השונות המוענקות מכוח תקנות הביטוח הלאומי? בג"ץ קיבל את העתירה ופסק כי:

ילדים הסובלים מליקויי הרצף האוטיסטי, היינו מליקוי של הפרעה התפתחותית מסוג PDD, או ASD, לרבות הליקויים המכונים PDD NOS ותסמונת אספרגר, הינם "ילדים במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה לאוטיזם", כמשמעות המונח לצרכי קבלת קצבאות נכות שונות מתוקף תקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), תשנ"ח-1998.

בנוסף, יש זכויות נוספות להם זכאים ילדים על הרצף האוטיסטי ומומלץ לפנות להתייעצות על יד עו"ד המומחה בתחום.

מצ"ב פסק הדין:

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 7879/06

נ ג ד

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה:

רקע

1. לפנינו עתירה בה מבקשות העותרות, עמותות הפועלות לקידום זכויותיהם של הלוקים באוטיזם, ובליקויים של PDD או ASD, לרבות הליקויים המכונים PDD NOS ותסמונת אספרגר (להלן: רצף אוטיסטי) להורות למשיב, המוסד לביטוח לאומי, לחזור ולהכיר בזכאותם לגמלאות נכות של ילדים הסובלים מליקויים של רצף אוטיסטי, כפי שהכיר בעבר.
2. העותרת 1, אלו"ט אגודה לאומית לילדים אוטיסטים, הינה עמותת הורים לילדים, מתבגרים ובוגרים, המאובחנים כלוקים בהפרעה התפתחותית של רצף אוטיסטי, והפועלת לקידום זכויותיהם, הטיפול בהם, ופיתוח השירותים המוצעים להם. העותרת 2, העמותה לילדים בסיכון, הינה עמותה ציבורית הפועלת, בין היתר, להענקת טיפול רפואי ופרה-רפואי לילדים אוטיסטים בגילאי שנה עד שבע שנים.
3. סעיף 222לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי) מסמיך את שר הרווחה לקבוע "הוראות מיוחדות, תנאים ומבחנים בדבר תשלום קצבה בעד ילד נכה הסובל מליקויים מיוחדים שנקבעו בהן". מתוקף סמכותו זו, התקין השר את תקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), התשנ"ח-1998, (להלן: תקנות הביטוח לאומי, או התקנות). תקנה 1 לתקנות הביטוח הלאומי מגדירה "ילד עם ליקוי מיוחד" כילד אשר רופא מומחה למחלות ילדים, אשר הוסמך על ידי המוסד לביטוח לאומי, קבע כי מתקיים בו אחד הליקויים המנויים בתוספת השניה לתקנות. בין היתר, נכללים בהגדרה זו "ילד הסובל מאוטיזם או מפסיכוזה וכן ילד במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה לליקויים האמורים…" (פרט 2 בחלק ג לתוספת השניה). התקנות קובעות כי ילדים הלוקים באוטיזם או במצב פסיכיאטרי- התנהגותי הדומה לאוטיזם זכאים למספר גמלאות כמוגדר שם.
4. המונחים 'רצף אוטיסטי' או 'ספקטרום אוטיסטי' מקובלים בספרות המקצועית לתיאור רצף של הפרעות התפתחות שונות, ובהם הפרעה התפתחותית מסוג PDD(Pervasive Development Disorder), או ASD (Autistic Spectrum Disorders), לרבות הליקויים המכונים PDD NOS (Pervasive Development Disorder, Not Otherwise Specified) ותסמונת אספרגר.
5. השאלה שהונחה לפתחינו הינה, אפוא, זו: האם ילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי הינם "ילדים במצב פסיכיאטרי-התנהגותי הדומה לאוטיזם", הזכאים, מתוקף כך, לגמלאות השונות המוענקות מכוח תקנות הביטוח הלאומי?טענות העותרות
6. לטענת העותרות, באחרונה שינה המשיב את מדיניותו ארוכת השנים, שהכירה בילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי כזכאים לגמלאות על פי התקנות, ובשנה שקדמה להגשת העתירה, דחה עשרות בקשות להכרה כאמור, ואף שלל את זכאותם של ילדים אשר נמצאו זכאים לכך בעבר. לדבריהן, שינוי המדיניות מקורו בהחלטת המשיב לבחון את הזכאות לגמלאות אלה באמצעות מבחנים הבודקים את רמת התפקוד ואת מידת תלותם של מבקשי ההכרה באחרים, אף שאין למבחנים אלה ולתוצאותיהם דבר עם הזכאות לגמלה. לשיטתן, תקנות הביטוח הלאומי, על פי לשונן ותכליתן, קובעות זכאות לגמלאות הנזכרות על סמך סוג הליקוי ממנו סובל הילד – אוטיזם או מצב פסיכיאטרי-התנהגותי הדומה לאוטיזם – וזאת בלא כל קשר למבחן יכולת או מידת הצורך בהשגחה. יתרה מכך, ליקויי הרצף האוטיסטי אינם מתבטאים בהכרח במגבלות גופניות, אלא בפגיעה במיומנויות חברתיות, רגשיות ותקשורתיות, ואף מטעם זה, אין מבחנים אלה מתאימים לבחינת זכאות הילדים לגמלאות.העותרות מדגישות, כי הזכאות לגמלה של ילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי נובעת גם מזכותם הבסיסית לבריאות, ומזכותם לחיים בכבוד, שהן בעלות מעמד חוקתי מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. במציאות הקיימת, ובהתחשב בעלויות הכבדות הכרוכות בטיפול בילדים אלה, סביר להניח כי בלא תמיכת המדינה בדרך של הענקת הגמלאות, לא יזכו הילדים לטיפול החיוני להם.העותרות מציינות כי, מעבר לחשיבות הגמלאות גופן לילדים בעלי הליקוי האמור, ההכרה בזכאותם מהווה תנאי לקבלת זכויות אחרות המוענקות לנכים ולמשפחותיהם. כך למשל, היא מהווה תנאי לכניסת הילד למעונות יום שיקומיים, בהתאם לחוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000; היא מהווה תנאי מוקדם למימוש זכויות נוספות, כגון קבלת תו חניה לרכב של נכה, וכן קבלת הקלות בנקודות זיכוי במס הכנסה, הנחה בארנונה, ועוד. מדברי העותרות עולה, אפוא, כי הכרה בזכאות לגמלה הינה בעלת השלכות מרחיקות לכת על הילד ועל משפחתו, הן מבחינה כלכלית טהורה, והן מבחינת יכולת המימוש של זכויות אחרות המגיעות לילד נכה על פי הסדרים שונים שבדין.לאור כל האמור, בקשו העותרות, כי ינתן צו על-תנאי, המורה למשיב ליתן טעם מדוע לא יעניק לילדים הלוקים בליקויי רצף אוטיסטי גמלאות נכות, בהתאם להוראות תקנות הביטוח הלאומי.עמדת המשיב
7. בתגובתו המיקדמית לעתירה טען המשיב, כי דינה להידחות על הסף, מאחר שלבית הדין לעבודה הסמכות הייחודית לדון בתובענה של מי שטוען לזכות לגמלה, וכן מן הטעם שהעתירה אינה עוסקת במקרים פרטניים קונקרטיים, אלא היא בעלת אופי כללי וכוללני. לגופו של ענין, טען המשיב, כי מפאת מגבלות תקציביות, אין להכיר בכל ילד בעל צרכים מיוחדים בתורת "ילד נכה" הזכאי לגמלת נכות. המשיב אישר בתגובתו, כי הוא אכן שינה ממדיניותו הקודמת, ולפיה ניתנה בעבר הכרה לילדים הלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי כזכאים לגמלאות האמורות. הוא הוסיף, כי הנסיון מלמד כי לא כל הילדים המאובחנים כלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי, הם בעלי נכות הדומה למצבם של ילדים אוטיסטיים, ולכן הכרה אוטומטית בזכאות לגמלה של בעלי נכות כזו אינה במקומה.הליכים והתפתחויות בעקבות העתירה
8. בהסכמת המשיב, ניתן צו ביניים, לפיו עד להכרעה בעתירה לא ייזום המשיב בדיקות והערכות חדשות לגבי ילדים שזכאותם לגמלה הוכרה בעבר על פי המדיניות הקודמת, וזאת, גם אם הגיע מועד המעקב השגרתי שלהם. בהמשך, הובהר בצו הביניים, כי כל ילד אשר אובחן כסובל מליקויי רצף אוטיסטי יהיה זכאי לגמלה המוענקת מתוקף תקנות הביטוח הלאומי לילדים אוטיסטיים. עם זאת, הובהר, כי המשיב יהיה רשאי לערוך בדיקות מטעמו לצורך איבחון מצבו של הילד, ולא יהיה חייב לאמץ ממצאי איבחון שיוגשו לו מטעם מבקש הגמלה.
9. בסמוך לאחר הגשת העתירה, גיבשו העותרות והמשיב הסכמה להקמת ועדה מקצועית משותפת, במטרה להגיע לעמק השווה באשר לפרשנות התקנות, ולשאלת תחולתן על ילדים הלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי. הדיון בעתירה נדחה על מנת לאפשר לוועדה להתקדם בדיוניה, ואולם בסופו של דבר, לא הושגה הסכמה בסוגיות בהן התבקשה הועדה להכריע.
10. בחודש מאי 2008, מינה שר הרווחה, מר יצחק הרצוג, ועדת מומחים בראשות הפרופ' אברהם שטיינברג לדון בפן המקצועי של הסוגיות המועלות בעתירה (להלן: ועדת שטיינברג). כתב המינוי הסמיך את הוועדה להערכת הרצף האוטיסטי לצרכי גמלה מהביטוח הלאומי לבחון שאלות שונות, ובין היתר את השאלה העומדת במוקד עתירה זו: "האם ילדים הסובלים מלקות הרצף האוטיסטי (PDD או ASD, לרבות PDD NOS ותסמונת אספרגר) הינם במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה לילד הסובל מאוטיזם?" כמו כן, התבקשה הוועדה לחוות דעתה באשר למבחנים שיש לערוך לשם אבחון ילדים הסובלים מליקויים כאמור, ובאשר לאפשרות להעניק להם גמלה באופן מדורג, בהתאם לממצאים שייקבעו באותם מבחנים.דו"ח ועדת שטיינברג
11. ועדת שטיינברג פרסמה את מסקנותיה והמלצותיה לקראת תום חודש פברואר 2009. היא קבעה, בין היתר, כי הפרשנות הראויה למונח "ילד במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה [לאוטיזם או פסיכוזה]" הינה – "דומה מבחינת האבחנה, היינו שמצבים אבחנתיים דומים לאוטיזם או לפסיכוזה כלולים בהגדרת הילד הנכה, והוא זכאי למלוא הגמלה כמו ילד המאובחן כאוטיסט" (סעיף 1.1-1.2 לפרק המסקנות בדו"ח הוועדה). כמו כן, קבעה הוועדה, כי לשון התקנות "כוללת בצורה ברורה את כל הרצף האוטיסטי, היינו PDD או ASD לרבות PDD NOS ותסמונת אספרגר" (שם). הועדה המליצה לעגן פרשנות זו באופן מפורש בתקנות. עוד המליצה הוועדה, כי לילדים בגילאים 0-7 שאובחנו כסובלים מליקויי הרצף האוטיסטי תוענק גמלה מלאה. לעומת זאת, ביחס לילדים בגילאי 7 ומעלה, המליצה הועדה להעניק להם גמלה באופן מדורג, בהתאם לחומרת ההפרעה התפקודית בה הם לוקים, וללא קשר לאבחנה הספציפית בתוך הרצף האוטיסטי. דו"ח הוועדה מוסיף ומפרט את מסקנותיה לענין יכולת האבחון ומידת הדיוק באבחון הליקויים האמורים בגילאים שונים, ומתייחס למבחנים שיש לערוך לשם אבחון נכון של ליקויים אלה.
12. בעקבות פרסום מסקנות הוועדה, הודיע המשיב כי הוא מאמץ את דו"ח הוועדה ומסקנותיה לרבות קביעות הועדה בענין האופן הנכון הראוי לאבחן ילדים הנמצאים על הספקטרום האוטיסטי. הוא הוסיף בהודעתו, כי לאור הקביעה העולה מן הדו"ח כי ניתן לאבחן בצורה מהימנה ילדים מעל גיל 7 לענין הספקטרום האוטיסטי, בדעתו להנחות את הרופאים המאבחנים כדלקמן: ביחס לילדים בגילאים 0-3, לגביהם קיים ספק בענין זכאותם, תיקבע זכאות זמנית לגמלה. בהגיעם לגיל 3, תיבחן הזכאות הזמנית פעם נוספת, וההכרה הזמנית תחודש אם הילד יאובחן ברמת שכנוע ניכרת כמצוי בתחום הרצף האוטיסטי, ואם נקבע כי קיימת אפשרות של שיפור במצבו; לבסוף, בהגיע הילד לגיל 7, תשוב ותיבחן זכאותו לגמלה, ואם זו תחודש, היא תישאר בתוקפה עד הגיעו לגיל 18. עוד צויין, כי מקום בו יתקשה הרופא לקבוע האם הילד מצוי בתחום הספקטרום האוטיסטי, יהיה עליו להתייעץ עם הלשכה הרפואית של המוסד לביטוח לאומי, ולקבל את החלטתו לאחר התייעצות וביצוע בדיקות נוספות, ככל שיידרשו. אשר למסקנות הוועדה בנוגע לצורך בקביעת מדרג לחומרת המחלה לגבי ילדים מגיל 7 ואילך, ציין המשיב, כי "אין חולק כי על המוסד [לביטוח לאומי] לפעול בעניין זה לתיקון/שינוי התקנות בהתאם למסקנות הוועדה". לאור האמור, ביקש המשיב, כי בית המשפט יבטל את צווי הביניים שניתנו בעתירה, ויתןצו מוחלט המאשר, בראש ובראשונה, את אימוץ המלצות ועדת שטיינברג בענין ההכרה בילדים הלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי כזכאים לגמלאות המוענקות מכוח תקנות הביטוח הלאומי. כן ביקש לכלול בצו המוחלט גם את הנהלים שניסח אשר באמצעותם הוא מבקש ליישם את יתר המלצות הוועדה, כמפורט על ידו בהודעתו.
13. בתגובה להודעת המשיב,חזרו העותרות על עמדתן לפיה נוסח הצו המוחלט צריך להיות ברוח הסעד המבוקש בעתירה, ולא כמבוקש על ידי המשיב. לטענתן, הפרשנות שהציעו לתקנות הביטוח הלאומי אומצה במלואה הן על ידי ועדת שטיינברג, והן על ידי המשיב, ויש לעגנה בצו המוחלט. כנגד זאת, הן מתנגדות לאימוץ הנהלים המוצעים על ידי המשיב, במסגרת הצו המוחלט שינתן מאחר שהם אינם מתיישבים עם המלצות ועדת שטיינברג.הכרעה
14. הסעד העיקרי שהתבקש בעתירה זו מכוון להשיג הכרה בילדים הלוקים בליקויי הרצף האוטיסטי כזכאים לגמלאות השונות המוענקות מכוח תקנות הביטוח הלאומי מכח היותם ילדים במצב פסיכיאטרי-התנהגותי, הדומה לאוטיזם. מסקנות ועדת שטיינברג אימצו, למעשה, את טענות העותרות בהקשר זה, בקובעם כי לשון התקנות "כוללת בצורה ברורה את כל הרצף האוטיסטי, היינו PDD או ASD לרבות PDD NOS ותסמונת אספרגר".
15. המשיב, בהודעתו האחרונה מיום 13.5.09, מאמץ את דו"ח ועדת שטיינברג ומסקנותיו על קרבו וכרעיו, לרבות קביעת הועדה בדבר האופן הנכון והראוי לאבחן ילדים הנמצאים על הספקטרום האוטיסטי (שם, פסקה 3). המשיב הביע הסכמה למתן צו מוחלט בעתירה, אשר יעגן מסקנות אלה בצו אופרטיבי. כמו כן, הוא מבקש כי יעוגנו בצו זה גם הנהלים שהוא גיבש כחלק מיישום והטמעת מסקנות הוועדה, על פי הפרשנות שהוא נותן להן. העותרות מתנגדות לאימוץ הנהלים כמבוקש, בטענה כי תוכנם אינו מתיישב עם מסקנות הוועדה והמלצותיה.
16. לאחר שבחנו את עמדות הצדדים בנושא זה, נראה לנו כי יש מקום לעגן בצו את מסקנות והמלצות ועדת שטיינברג אשר שני הצדדים מבקשים לאמצן אך אין מקום לעגן בצו את הנהלים שגיבש המשיב לצורך איבחון ילד כלוקה ברצף אוטיסטי וזאת מהטעם הבא: הנושא הבסיסי במחלוקת בעתירה זו מתייחס לפרשנותן של התקנות ותחולתו של המונח "ילד הסובל מאוטיזם או מפסיכוזה וכן ילד במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה לליקויים האמורים" על ילד הסובל מליקוי של רצף אוטיסטי. מוקד העתירה איננו בהליכי האיבחון שנועדו לאבחן ילד כסובל מליקוי של רצף אוטיסטי. ועדת שטיינברג קבעה את העקרון כי מי שלוקה ברצף אוטיסטי עונה על דרישת התקנות וזכאי לגמלה. עקרון זה – הנטען על ידי העותרות ומוסכם גם על המשיב – הוא שצריך להיכלל בצו המוחלט. לעומת זאת, דרכי האבחון ושיטות האבחון, והנהלים שגיבש המשיב בענין זה, אינם חלק מהסעדים המבוקשים בעתירה, והם כלל לא עמדו לדיון ולבירור במסגרתה. משכך, אין בסיס מוסכם להכללת נהלי המשיב בענין דרכי האיבחון במסגרת הצו המוחלט. סוגיית היישום של המלצות הוועדה תיוותר, אפוא, פתוחה. יש להניח כי הרשות המוסמכת תפעל ליישום נכון של המלצות הוועדה, על פי לשונן ועל פי רוחן, כאחד.
17. אשר על כן, בהסכמת המשיב בהתאם להודעתו המעודכנת מיום 13.5.09, העתירה מתקבלת וניתן צו מוחלט במובן זה שהמוסד לביטוח לאומי מאמץ את דו"ח ועדת שטיינברג, על מסקנותיו ועל המלצותיו. בכלל זה, מודגשת קביעתה העיקרית של ועדת שטיינברג לפיה ילדים הסובלים מליקויי הרצף האוטיסטי, היינו מליקוי של הפרעה התפתחותית מסוג PDD, או ASD, לרבות הליקויים המכונים PDD NOS ותסמונת אספרגר, הינם "ילדים במצב פסיכיאטרי-התנהגותי דומה לאוטיזם", כמשמעות המונח לצרכי קבלת קצבאות נכות שונות מתוקףתקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), תשנ"ח-1998.

צווי הביניים מבוטלים בזה.

המשיב ישא בשכר טרחת באי-כוח העותרות בסכום של 15,000 ₪.

ניתן היום, כ"ז בתמוז תשס"ט (19.07.09).